A Quarentena de 2 Anos na Transação Tributária da PGFN: Análise Completa, Jurisprudência e Estratégias para Superar a Vedação

Seção 1: O Cenário Atual da Transação Tributária e a “Quarentena” de 2 Anos

1.1. A Transação Tributária como Instrumento de Regularização Fiscal (Lei nº 13.988/2020)

A transação tributária, instituída no ordenamento jurídico federal pela Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, representa uma mudança paradigmática na relação entre Fisco e contribuinte no Brasil.¹ Concebida como uma alternativa aos recorrentes e controversos programas de parcelamento especial (Refis), a transação busca estabelecer um modelo de negociação mais racional e sustentável para a resolução de débitos fiscais.³ A finalidade precípua do instituto é fomentar uma gestão mais dialógica do crédito público, reduzir a excessiva litigiosidade tributária, otimizar a arrecadação de créditos classificados como de difícil recuperação e, simultaneamente, prover um caminho viável para que os contribuintes possam alcançar a regularidade fiscal sem a necessidade de anistias generalizadas que, historicamente, beneficiavam devedores contumazes.²

Diferentemente dos modelos anteriores, a transação se fundamenta em critérios de oportunidade e conveniência para a União, observando princípios como a isonomia, a capacidade contributiva e a transparência.¹ A lei estabelece um arcabouço para diversas modalidades de negociação, adaptadas à complexidade e ao valor dos débitos. As principais modalidades incluem a transação por adesão, na qual o contribuinte aceita os termos de um edital público; a transação individual, que permite uma negociação customizada para dívidas de maior vulto ou complexidade, podendo ser proposta tanto pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) quanto pelo próprio devedor; e a transação de débitos de pequeno valor, com condições simplificadas.⁴

A base normativa para a análise deste tema é a própria Lei nº 13.988/2020 ¹⁰ e, de forma crucial, os atos infralegais que a regulamentam. Dentre estes, destaca-se a Portaria PGFN nº 6.757, de 29 de julho de 2022, que consolida as regras e procedimentos para a transação na cobrança da Dívida Ativa da União.⁷

1.2. A Rescisão do Acordo: Gatilhos e Consequências Imediatas

A celebração de um acordo de transação impõe ao contribuinte uma série de obrigações, cujo descumprimento pode levar à rescisão do pacto. A causa mais comum para a rescisão é o inadimplemento das parcelas acordadas. A legislação e as portarias da PGFN são claras ao estipular que o não pagamento de três parcelas, sejam elas consecutivas ou alternadas, implica a quebra do acordo.¹⁵ Outras situações que podem levar à rescisão incluem o descumprimento de obrigações acessórias, como a não apresentação, no prazo estipulado, do pedido de desistência de ações judiciais que discutam os débitos transacionados.¹⁸

As consequências da rescisão são severas e imediatas. Primeiramente, o contribuinte é excluído do programa, resultando na perda de todos os benefícios que haviam sido concedidos, como descontos sobre juros, multas e encargos legais, além de prazos de pagamento alongados.¹⁸ Com isso, a cobrança do saldo devedor é retomada em seu valor integral, deduzidas as parcelas já pagas. A consequência mais gravosa, e objeto central deste relatório, é a imposição de uma “quarentena”: o contribuinte fica impedido de formalizar uma nova transação pelo prazo de dois anos, mesmo que para débitos distintos.¹⁸

O procedimento administrativo prevê que a PGFN notifique o contribuinte sobre a ocorrência de uma causa de rescisão, geralmente por meio da caixa de mensagens do portal REGULARIZE. A partir dessa notificação, abre-se um prazo de 30 dias para que o contribuinte possa regularizar a pendência (purgar a mora) ou apresentar uma impugnação administrativa contra a decisão de rescindir o acordo.¹²

1.3. A Instituição da Quarentena: Fundamento Legal e Regulamentar

A penalidade que impede o contribuinte de celebrar nova transação por um período de dois anos após a rescisão de um acordo anterior está fundamentada tanto em lei quanto em ato normativo infralegal.

A base legal primária para a instituição da quarentena encontra-se no Art. 4º, §4º da Lei nº 13.988/2020.¹⁹ Este dispositivo estabelece a vedação como uma das consequências diretas da rescisão do acordo de transação, conferindo à medida um caráter sancionatório previsto pelo legislador.

A regulamentação detalhada dessa penalidade é feita pela PGFN. O Art. 18 da Portaria PGFN nº 6.757/2022 reproduz e especifica a regra, estabelecendo que “aos devedores com transação rescindida é vedada, pelo prazo de 2 (dois) anos contados da data de rescisão, a formalização de nova transação, ainda que relativa a débitos distintos”.¹⁹ A clareza do texto normativo evidencia a intenção de aplicar a restrição de forma ampla, abrangendo qualquer nova tentativa de negociação com o Fisco por meio do instituto da transação.

A finalidade declarada da norma é de natureza pedagógica e preventiva. A PGFN sustenta que a quarentena é um mecanismo essencial para garantir a seriedade e a efetividade dos acordos de transação. O objetivo é desestimular o descumprimento deliberado e o uso abusivo do instituto como uma ferramenta para postergar indefinidamente o pagamento de débitos, assegurando que apenas os contribuintes genuinamente comprometidos com a regularização fiscal se beneficiem das condições vantajosas oferecidas.¹⁷

1.4. O Posicionamento Oficial da PGFN: A Defesa do Marco Inicial na Rescisão Formal

O ponto nevrálgico da controvérsia em torno da quarentena reside na definição de seu termo inicial. A PGFN adota uma interpretação restritiva e formalista, defendendo que o prazo de dois anos deve ser contado a partir da data da conclusão do processo administrativo que formaliza a rescisão do acordo, e não da data em que ocorreu o fato gerador da rescisão, como o inadimplemento da terceira parcela.²⁰

A justificativa para essa posição é que a rescisão não se opera de forma automática. Segundo a Procuradoria, é necessário um procedimento administrativo que assegure ao contribuinte o direito ao contraditório e à ampla defesa, incluindo a oportunidade de regularizar as pendências (purgar a mora) antes que a rescisão seja efetivada.¹⁵ Portanto, o marco temporal só poderia ser a data em que essa decisão se torna definitiva no âmbito administrativo. Essa interpretação está refletida na operação do sistema da PGFN, o Sispar, que registra a data da comunicação formal da rescisão como o início da contagem da quarentena.²¹

O impacto prático dessa interpretação é profundamente prejudicial ao contribuinte. Existe uma desconexão fundamental entre o evento que causa a rescisão (o inadimplemento) e o ato administrativo que a oficializa. Essa lacuna temporal, que pode se estender por meses ou até anos devido à burocracia e à morosidade da própria PGFN, acaba por prolongar a penalidade de forma significativa.¹⁶ Por exemplo, se um contribuinte deixa de pagar a terceira parcela em janeiro de 2023, mas a PGFN só conclui o processo e formaliza a rescisão em janeiro de 2024, a quarentena, segundo o Fisco, se estenderia até janeiro de 2026. Na prática, a penalidade de dois anos se transforma em uma sanção de três anos, contados do inadimplemento.

Essa dinâmica revela uma tensão inerente ao instituto: a finalidade arrecadatória, que seria mais bem atendida permitindo que devedores renegociem e voltem a pagar, colide com a finalidade punitiva, que a PGFN prioriza com sua interpretação rígida. Ao fazer isso, a Procuradoria não apenas agrava a situação do contribuinte, mas também pode agir contra o interesse público de recuperação de créditos e de preservação da atividade econômica, que cumpre uma função social ao gerar empregos e movimentar a economia.¹⁹ A morosidade administrativa da PGFN, portanto, deixa de ser um mero detalhe processual e se torna a causa direta da ampliação de uma sanção, criando uma situação de insegurança jurídica que tem levado os tribunais a intervir.

Seção 2: A Batalha Judicial: Análise da Jurisprudência nos Tribunais Federais

2.1. A Tese Central da Controvérsia: O Marco Inicial do Prazo de 2 Anos

A disputa levada ao Poder Judiciário raramente questiona a existência da quarentena em si, que possui previsão legal expressa. O cerne do litígio concentra-se na definição de seu termo inicial. De um lado, a PGFN, com uma visão formalista, defende a data da rescisão formal, consolidada ao final de um processo administrativo.²⁰ Do outro, os contribuintes argumentam que o marco deve ser a data do fato que deu causa à rescisão, tipicamente o inadimplemento da terceira parcela.²⁰

O principal argumento dos contribuintes é que o ato administrativo que formaliza a rescisão possui natureza declaratória, e não constitutiva. Ou seja, ele apenas reconhece e oficializa uma situação jurídica que já se consolidou no passado, no momento da infração. A própria redação de normativos da PGFN, como a antiga Portaria nº 14.402/2020, ao afirmar que o inadimplemento “implica rescisão”, reforça a ideia de um efeito que, se não automático, está intrinsecamente ligado ao fato gerador.¹⁵ Sendo assim, a penalidade (quarentena) deve ter seu prazo contado a partir do momento em que a infração foi cometida, e não a partir do momento em que a administração, por sua conveniência ou capacidade operacional, decide reconhecê-la formalmente.²⁸

2.2. Precedentes Favoráveis ao Contribuinte: A Flexibilização do Marco Inicial

Em diversas varas federais, notadamente em São Paulo e no Rio de Janeiro, a tese dos contribuintes tem encontrado acolhida. Magistrados de primeira instância têm proferido decisões liminares e sentenças de mérito que flexibilizam a regra da PGFN, determinando que o prazo de dois anos da quarentena seja contado a partir da data do inadimplemento fático.¹⁵

Os fundamentos que sustentam essas decisões são consistentes e se baseiam em princípios constitucionais e administrativos fundamentais:

• Violação da Razoabilidade e Proporcionalidade: O argumento mais recorrente é que se mostra desarrazoado e desproporcional penalizar o contribuinte pela ineficiência ou demora da máquina administrativa. A duração da sanção não pode ficar ao arbítrio da celeridade do Fisco em concluir seus procedimentos internos.²⁶
• Afronta à Segurança Jurídica: A interpretação da PGFN cria um estado de incerteza para o contribuinte, que não consegue prever quando estará livre para buscar uma nova negociação. Essa imprevisibilidade, decorrente do poder da administração de postergar indefinidamente a formalização da rescisão, viola o princípio da segurança jurídica, que exige clareza e estabilidade nas relações entre o Estado e os cidadãos.²⁸
• Natureza Declaratória do Ato de Rescisão: Como mencionado, os juízes têm reconhecido que o ato da PGFN apenas declara uma situação jurídica preexistente — a quebra do acordo pelo inadimplemento. Portanto, seus efeitos, incluindo o início da contagem de prazos sancionatórios, devem retroagir à data do fato.²⁸
• Periculum in Mora (Perigo na Demora): A urgência da medida judicial é frequentemente justificada pela necessidade iminente de regularização fiscal. Isso é particularmente crítico para empresas em processo de recuperação judicial, que dependem da certidão de regularidade para homologar seus planos, ou para contribuintes que precisam aderir a um edital de transação com prazo de adesão prestes a se encerrar.²⁶

2.3. A Tese Radical: O Afastamento Completo da Quarentena pelo TRF-5

O Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF-5) adotou uma postura ainda mais vanguardista e favorável ao contribuinte. Em uma decisão monocrática de grande repercussão, proferida no Agravo de Instrumento nº 0801350-37.2025.4.05.0000, o tribunal não apenas discutiu o marco inicial, mas afastou por completo a exigência da quarentena, determinando que a PGFN celebrasse um novo acordo com a empresa inadimplente.²²

A fundamentação dessa decisão, de caráter mais profundo, atacou a própria validade da norma que institui a quarentena ³⁸:

• Princípio da Legalidade Estrita e Hierarquia das Normas: O principal argumento foi que a quarentena, por ser uma clara restrição de direitos, não poderia ser disciplinada por um ato infralegal, como a Portaria PGFN nº 6.757/2022. O desembargador relator sustentou que, em matéria tributária, qualquer restrição de direitos deve ser veiculada por Lei Complementar, conforme exige o art. 146, III, ‘b’, da Constituição Federal. Ao estabelecer tal vedação, a Portaria teria extrapolado seu poder regulamentar, violando a hierarquia normativa e o princípio da legalidade estrita.²²
• Violação da Razoabilidade e do Interesse Público: A decisão também ponderou que impedir um contribuinte de buscar a regularização fiscal, especialmente considerando que a inadimplência muitas vezes decorre da “insuportável peso da gigantesca carga tributária”, atenta contra o interesse público. Impedir a renegociação diminui a arrecadação e pode levar a empresa à insolvência, com consequências negativas para toda a sociedade.²⁹ O ato da PGFN foi considerado “irrazoável e desproporcional”, além de um desrespeito à boa-fé do contribuinte que deseja quitar seus débitos.³⁸

2.4. A Exceção à Regra: Suspensão da Quarentena por Falha da Própria PGFN (Precedente TRF-3)

Mesmo no âmbito do TRF-3, conhecido por uma jurisprudência mais restritiva e alinhada à PGFN, uma exceção notável abriu uma importante via de argumentação. Em decisão liminar proferida pela 6ª Vara Federal de Campinas/SP, a quarentena foi suspensa em um caso peculiar no qual a rescisão do acordo não decorreu de culpa do contribuinte, mas de uma falha sistêmica da própria PGFN.³⁹

No caso, o sistema da Procuradoria havia concedido descontos superiores ao limite legal. Posteriormente, a PGFN revisou de ofício e unilateralmente as condições do acordo, o que levou ao inadimplemento por parte do contribuinte. O juiz entendeu que, embora a revisão fosse um ato legítimo de autotutela, seria desproporcional aplicar a penalidade da quarentena, pois o descumprimento foi uma consequência direta de um erro imputável à administração pública. A decisão se fundamentou nos princípios da proporcionalidade e da boa-fé objetiva, além de invocar a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que veda a imposição de ônus ou sanções excessivas em decorrência de invalidação de atos administrativos.³⁹

2.5. O Entendimento Majoritário e Desfavorável: A Posição do TRF-3 e Outros

Apesar dos avanços, a posição que prevalece em alguns tribunais, e que é defendida veementemente pela PGFN, é a de que o marco inicial da quarentena é a data da rescisão formal. O TRF da 3ª Região é frequentemente citado como o principal bastião dessa tese.¹⁵

O fundamento para essa posição é a aplicação, por analogia, de precedentes consolidados do Superior Tribunal de Justiça (STJ) em casos relativos a programas de parcelamento mais antigos, como o Refis. Nessas decisões, o STJ firmou o entendimento de que, quando a lei prevê a necessidade de um procedimento administrativo para a exclusão do contribuinte, o termo inicial para a contagem de prazos (como o prescricional) é a data da exclusão formal, e não do inadimplemento.¹⁶ O TRF-3 transpõe essa ratio decidendi para a transação, argumentando que, como a Lei nº 13.988/2020 também prevê um procedimento para a rescisão, com direito a impugnação, o mesmo raciocínio deve ser aplicado.¹⁶

Decisões desfavoráveis também são encontradas em outros tribunais, como o TRF-2 e o TRF-4. Nesses casos, os desembargadores tendem a ressaltar a prerrogativa da Fazenda Pública de estabelecer os critérios e condições para a adesão a programas de benefício fiscal e a vedação ao Poder Judiciário de atuar como “legislador positivo”, criando exceções não previstas em lei, em respeito ao princípio da separação dos poderes.³⁵

A jurisprudência sobre o tema, portanto, é marcadamente fragmentada, variando de forma crucial conforme a região. Essa divergência não apenas cria insegurança jurídica, mas também transforma a escolha do foro em um fator estratégico determinante para o sucesso da demanda do contribuinte.

Tribunal Regional Federal (TRF)	Posição Predominante	Principal Fundamento Jurídico	Processos de Referência
TRF-1	Tendência à flexibilização	Violação da razoabilidade pela morosidade da PGFN em formalizar a rescisão.	AMS 1014711-52.2024.4.01.3600 21
TRF-2	Divergente/Posição da PGFN	A rescisão não é automática e depende de processamento administrativo.	5000661-22.2025.4.02.0000 15
TRF-3	Mantém Posição da PGFN (Regra Geral)	Aplicação analógica de precedentes do STJ sobre Refis (marco na exclusão formal).	5015778-93.2024.4.03.6100 16
	Exceção (Falha da PGFN)	Afastamento da penalidade por ausência de culpa do contribuinte e violação da proporcionalidade.	Decisão da 6ª Vara Federal de Campinas/SP 39
TRF-4	Tendência à Posição da PGFN	Prerrogativa da Fazenda Pública de definir os critérios para a transação.	5003903-32.2025.4.04.0000 36
TRF-5	Afasta a Quarentena	Ilegalidade da restrição de direitos por ato infralegal (Portaria); violação da legalidade estrita.	AI 0801350-37.2025.4.05.0000 22

Seção 3: Fundamentos Doutrinários e Princípios Jurídicos para a Impugnação da Quarentena

A contestação judicial da quarentena de dois anos não se limita a uma simples interpretação literal da lei ou da portaria. Ela se aprofunda em princípios constitucionais e administrativos que servem como pilares para o controle da legalidade e da razoabilidade dos atos da administração pública. Esses fundamentos doutrinários elevam o debate, questionando a validade da sanção quando sua aplicação resulta em injustiça ou desproporcionalidade.

3.1. Violação aos Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade

Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade exigem que os atos da administração pública sejam adequados, necessários e equilibrados. Uma sanção é desproporcional quando o ônus imposto ao administrado é excessivo em relação à finalidade da norma. No caso da quarentena, o argumento central é que vincular seu início à data da rescisão formal, um evento futuro e incerto, torna a punição desproporcional, pois sua duração real é artificialmente estendida pela ineficiência do próprio órgão sancionador.²⁶ A penalidade deixa de ser apenas de dois anos e passa a ser de “dois anos mais o tempo que a PGFN levar para processar a rescisão”. Essa extensão não guarda qualquer proporcionalidade com a infração cometida pelo contribuinte (o inadimplemento), mas sim com a capacidade operacional do Fisco. A tese, acolhida em diversas decisões judiciais, sustenta que a sanção deve ser comensurável à falta, e não à burocracia estatal.³⁴

3.2. Afronta à Segurança Jurídica e ao Princípio da Proteção da Confiança

A segurança jurídica é um princípio basilar do Estado de Direito, garantindo previsibilidade e estabilidade nas relações jurídicas. O contribuinte tem o direito de conhecer com clareza as regras do jogo e as consequências de seus atos. Ao atrelar o início da quarentena a um ato futuro e de data incerta, a PGFN cria um ambiente de profunda insegurança jurídica.²⁸ O contribuinte que inadimpliu um acordo fica em um limbo, sem saber quando poderá novamente buscar a regularização por meio da transação. Essa incerteza, que fica ao arbítrio da conveniência ou da morosidade da administração, viola a proteção da confiança legítima, pois frustra a expectativa do administrado de que as sanções serão aplicadas de forma clara, objetiva e previsível.

3.3. O Princípio da Legalidade Estrita e a Incompetência do Ato Infralegal

Este é o argumento mais contundente, adotado pelo TRF-5, e que ataca a própria validade da norma regulamentadora. O princípio da legalidade estrita, especialmente em matéria tributária, determina que a criação de obrigações ou a restrição de direitos só pode ocorrer por meio de lei em sentido formal. A tese sustenta que a quarentena, ao impedir o contribuinte de exercer o direito de transacionar seus débitos, configura uma severa restrição de direitos. De acordo com o art. 146, III, ‘b’, da Constituição Federal, a regulação de obrigações, lançamento e crédito tributário é matéria reservada à Lei Complementar. A Portaria PGFN nº 6.757/2022, sendo um ato normativo infralegal, não teria competência para estabelecer tal restrição, extrapolando seu poder regulamentar e invadindo matéria de competência do legislador.²² Sob essa ótica, a norma que detalha a quarentena seria ilegal e, portanto, inaplicável.

3.4. A Função Social da Empresa, a Livre Iniciativa e o Princípio da Preservação da Empresa

A Constituição Federal consagra a livre iniciativa e a função social da propriedade e da empresa como fundamentos da ordem econômica. O princípio da preservação da empresa, derivado desses preceitos, orienta o ordenamento jurídico a buscar, sempre que possível, a manutenção da atividade econômica viável, em razão dos benefícios sociais que ela gera, como empregos, circulação de riquezas e arrecadação de tributos. A transação tributária é um instrumento alinhado a esse princípio, pois oferece a empresas em dificuldade financeira uma chance de se reerguerem.²⁰ A aplicação rígida e prolongada da quarentena pode ter o efeito oposto, inviabilizando a recuperação da empresa e empurrando-a para a insolvência. Impedir uma empresa de renegociar suas dívidas pode ser a sentença de morte para o negócio, o que contraria não apenas o interesse do particular, mas o interesse público na manutenção de um ambiente econômico saudável e produtivo.¹⁹ A discussão, portanto, transcende a relação Fisco-contribuinte e alcança o papel do Estado como fomentador da atividade econômica.

Esses princípios, em conjunto, formam uma robusta base doutrinária para contestar a quarentena. Eles refletem uma visão de que o poder da administração tributária não é absoluto, mas sim limitado por garantias constitucionais que visam proteger o cidadão e a empresa contra o exercício arbitrário ou desproporcional do poder estatal, buscando um equilíbrio mais justo na complexa relação tributária.

Seção 4: O Melhor Caminho: Estratégias Processuais e Perspectivas de Êxito

A superação da barreira imposta pela quarentena de dois anos exige uma estratégia bem definida, que pode envolver tanto a via administrativa quanto, mais eficazmente, a via judicial. A escolha do caminho e a construção da tese jurídica são cruciais para a obtenção de um resultado favorável.

4.1. A Via Administrativa: Possibilidades e Limitações

O primeiro passo formal após receber a notificação sobre a instauração do procedimento de rescisão é a atuação na esfera administrativa. A legislação garante ao contribuinte o direito de apresentar uma impugnação no prazo de 30 dias. Caso a impugnação seja indeferida, ainda é cabível um recurso administrativo, que possui efeito suspensivo.¹²

Nesta fase, os argumentos podem ser direcionados a eventuais vícios no procedimento que poderiam levar à sua nulidade. De forma mais ampla, é possível e recomendável já apresentar as teses de mérito que seriam levadas ao judiciário, como a violação da razoabilidade e da segurança jurídica decorrente da contagem do prazo a partir da rescisão formal.

Contudo, a perspectiva de êxito na via administrativa para reverter a aplicação da quarentena é consideravelmente baixa. A PGFN possui uma posição institucional consolidada e uma interpretação uniforme sobre o tema, defendendo publicamente que seu entendimento é o correto e majoritário.¹⁵ Portanto, é improvável que uma unidade local da Procuradoria decida contra a orientação central. A principal utilidade da via administrativa é, portanto, formalizar a discordância, constituir a pretensão resistida (requisito para o interesse de agir na via judicial) e, eventualmente, ganhar tempo com o efeito suspensivo do recurso.

4.2. A Via Judicial: Escolhendo a Ação Adequada

Diante da baixa probabilidade de sucesso na esfera administrativa, a via judicial se torna o caminho mais efetivo. A escolha da ação adequada é um fator estratégico fundamental.

• O Mandado de Segurança (MS): Esta é, na maioria dos casos, a via processual mais célere e recomendada.²⁷ O MS é cabível quando há um ato ilegal ou com abuso de poder de uma autoridade pública que fira direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data. A aplicação da quarentena pela PGFN com base em um marco temporal considerado ilegal ou irrazoável se enquadra perfeitamente como o “ato coator”.

• Vantagens: A principal vantagem é a possibilidade de obter uma decisão liminar em um curto espaço de tempo, o que é vital quando há urgência, como a necessidade de aderir a um edital de transação com prazo iminente.³⁰ A liminar pode suspender os efeitos do ato coator (a quarentena), permitindo que o contribuinte realize a nova transação imediatamente. Além disso, em caso de denegação da segurança, não há condenação em honorários advocatícios de sucumbência.
• Argumentos: A petição deve demonstrar de plano (com prova pré-constituída) a ilegalidade do ato da PGFN, seja pela fixação do marco inicial de forma prejudicial, seja pela própria ilegalidade da norma que fundamenta a quarentena.¹⁶
• A Ação Anulatória/Declaratória: Esta é uma ação de rito comum, que tramita de forma mais lenta que o MS. Ela permite uma dilação probatória mais ampla, ou seja, a produção de provas ao longo do processo.

• Vantagens: Permite uma discussão mais aprofundada do mérito e pode ser cumulada com um pedido de tutela de urgência (com efeitos similares a uma liminar em MS).
• Quando usar: É a via adequada quando a situação fática é mais complexa e exige provas que não podem ser apresentadas de plano, como em casos que envolvem uma discussão detalhada sobre a culpa pela rescisão do acordo anterior, a exemplo da falha no sistema da PGFN.³³

4.3. Análise de Risco e Perspectiva de Êxito: Fatores a Considerar

A probabilidade de sucesso em uma demanda judicial contra a quarentena não é uniforme e depende de uma análise multifatorial:

1. Jurisdição (Fator Crítico): Como demonstrado na Seção 2, a jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais é heterogênea. A perspectiva de êxito é drasticamente influenciada pela região onde a ação será ajuizada.

• Perspectiva Alta: No âmbito do TRF-5, onde há precedente favorável ao afastamento total da quarentena.
• Perspectiva Média a Alta: Em varas federais de primeira instância que já demonstraram sensibilidade à tese da flexibilização do marco inicial, como em São Paulo e Rio de Janeiro.
• Perspectiva Baixa a Média: No TRF-3, onde a jurisprudência majoritária é desfavorável, a menos que o caso se enquadre na exceção de “falha da PGFN”.

2. Urgência e Periculum in Mora: A demonstração clara e inequívoca da urgência é um fator decisivo para a concessão de medidas liminares. A existência de um edital de transação com prazo prestes a expirar ³⁰ ou a necessidade vital de uma Certidão Negativa de Débitos (CND) para a continuidade das operações da empresa — como em processos de licitação ou para a homologação de um plano de recuperação judicial ²⁶ — são os argumentos mais fortes para convencer o magistrado da necessidade de uma decisão imediata.
3. Causa da Rescisão: A origem do descumprimento do acordo anterior também modula as chances de sucesso. Se a rescisão foi causada por uma falha operacional ou erro da própria PGFN, a perspectiva de êxito é altíssima, mesmo em jurisdições mais conservadoras, pois o argumento de ausência de culpa do contribuinte é muito poderoso.³⁹

4.4. Distinções Relevantes: Pessoas Físicas (PF) vs. Pessoas Jurídicas (PJ)

A legislação que institui a quarentena não faz distinção entre pessoas físicas e pessoas jurídicas; a regra de vedação de dois anos é aplicada a ambos os tipos de contribuintes.

No entanto, é relevante notar que os próprios editais de transação frequentemente estabelecem condições distintas e mais benéficas para pessoas físicas. Por exemplo, o Edital PGDAU 2/24 ofereceu a pessoas físicas prazos mais longos para o pagamento da entrada (12 meses, contra 6 para PJ), maior número de parcelas para o saldo devedor (133, contra 114 para PJ) e um limite de desconto superior (70% do valor da inscrição, contra 65% para PJ).⁴⁴

Essa diferenciação, embora não altere a regra da quarentena, pode ser utilizada como um argumento estratégico acessório na via judicial. Pode-se sustentar que, se a própria PGFN reconhece a maior vulnerabilidade da pessoa física ao conceder-lhe melhores condições de pagamento, a aplicação inflexível da quarentena se torna ainda mais desarrazoada e socialmente danosa para este grupo. Trata-se de um argumento de isonomia material que pode sensibilizar o julgador e reforçar a tese principal de violação da razoabilidade.

Seção 5: O Futuro da Quarentena: A Solução Legislativa em Tramitação

Enquanto a batalha judicial se desenrola nos tribunais, uma solução definitiva para a controvérsia pode vir do Congresso Nacional, onde tramita uma proposta para alterar a legislação e flexibilizar a regra da quarentena.

5.1. Análise do Projeto de Lei nº 1.218/2025 do Senado Federal

Atualmente em tramitação no Senado Federal, o Projeto de Lei (PL) nº 1.218/2025, de autoria do Senador Mecias de Jesus (Republicanos–RR), visa a modificar diretamente a Lei nº 13.988/2020.¹⁹ A proposta central do projeto é permitir a celebração de transação tributária independentemente de o contribuinte ter sido excluído de programas de parcelamento anteriores, desde que os demais requisitos legais sejam preenchidos.⁴⁵

O impacto prático da aprovação deste PL seria a eliminação ou, no mínimo, uma flexibilização drástica da quarentena de dois anos. Ao remover esse impedimento legal, a proposta resolveria a controvérsia em sua origem, tornando desnecessária a busca pela via judicial para afastar a vedação.¹⁹ A iniciativa legislativa sinaliza um reconhecimento por parte do Parlamento de que a regra atual pode ser excessivamente rigorosa e contraproducente, impedindo a regularização fiscal de contribuintes que, apesar de um revés anterior, desejam e precisam renegociar seus débitos.

5.2. Status Atual da Tramitação e Prazos Estimados

O PL 1.218/2025 foi apresentado no Senado em março de 2025. Em maio do mesmo ano, foi distribuído para análise da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ).¹⁹ Conforme o acompanhamento legislativo de junho de 2025, o projeto encontrava-se na CCJ aguardando a designação de um relator, com o prazo para apresentação de emendas já encerrado.²⁰

O rito de tramitação prevê que, após a deliberação na CCJ, a matéria seguirá para a Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), onde será analisada em caráter terminativo, ou seja, se aprovada na CAE, poderá seguir diretamente para a Câmara dos Deputados, sem necessidade de votação no Plenário do Senado, a menos que haja recurso.⁴⁵

As perspectivas para a aprovação são especulativas, mas análises de consultorias legislativas apontam para um cenário provável de aprovação e sanção presidencial no segundo semestre de 2026, com cenários mais otimistas indicando o primeiro trimestre de 2026 e os mais conservadores estendendo a tramitação para 2027.¹⁹

A existência e o avanço deste projeto de lei são de suma importância. A intensa judicialização do tema, com um número crescente de decisões favoráveis aos contribuintes, certamente serviu como um catalisador para a iniciativa legislativa. O Poder Judiciário, ao corrigir distorções na aplicação da lei, sinalizou ao Legislativo a necessidade de um ajuste na norma. Enquanto o PL não é aprovado, a via judicial permanece como a única alternativa para os contribuintes afetados. No entanto, a própria tramitação do projeto pode ser utilizada como um argumento de reforço nas ações judiciais, demonstrando ao magistrado que o “espírito do legislador” está se movendo na direção de flexibilizar a regra, o que pode influenciar positivamente a análise do caso concreto.

Seção 6: Conclusões e Recomendações Estratégicas

A análise aprofundada da “quarentena” de dois anos na transação tributária revela um cenário de intensa disputa jurídica, marcado pela interpretação rígida da PGFN em contraste com uma jurisprudência crescente, embora não uniforme, que busca flexibilizar ou afastar a penalidade com base em princípios constitucionais. A controvérsia sobre o marco inicial da contagem do prazo e a própria legalidade da norma regulamentadora colocam o contribuinte em uma posição de incerteza, mas também abrem caminhos estratégicos para a defesa de seus direitos.

6.1. Síntese dos Argumentos e do Cenário Jurisprudencial

A base legal para a quarentena está no Art. 4º, §4º da Lei nº 13.988/2020, regulamentado pelo Art. 18 da Portaria PGFN nº 6.757/2022. A PGFN defende que o prazo de dois anos se inicia com a rescisão formal do acordo, uma interpretação que pode estender significativamente a penalidade devido à morosidade administrativa.

Em resposta, a jurisprudência federal tem se mostrado dividida, mas com uma tendência favorável ao contribuinte em diversas regiões. Três teses de defesa principais se consolidaram:

1. Antecipação do Marco Inicial: A tese mais comum e com maior aceitação em primeira instância, que busca fixar o início da quarentena na data do inadimplemento fático, com base nos princípios da razoabilidade e da segurança jurídica.
2. Afastamento Total da Quarentena: A tese mais arrojada, liderada pelo TRF-5, que argumenta a ilegalidade da restrição de direitos por meio de ato infralegal (Portaria), violando o princípio da legalidade estrita.
3. Exceção por Culpa do Fisco: Uma tese específica para casos em que a rescisão do acordo decorreu de erro ou falha da própria PGFN, afastando a penalidade com base na ausência de culpa do contribuinte e na violação da proporcionalidade.

6.2. Checklist de Ação para o Contribuinte (PF e PJ)

Para o contribuinte, seja pessoa física ou jurídica, que se encontra impedido pela quarentena, recomenda-se a adoção de uma abordagem estratégica e proativa, seguindo os passos abaixo:

1. Diagnóstico da Situação:

• Identificar a data exata do inadimplemento que causou a rescisão (geralmente, o vencimento da 3ª parcela não paga).
• Verificar a data em que a PGFN formalizou ou pretende formalizar a rescisão.
• Determinar a qual Tribunal Regional Federal sua empresa ou domicílio está jurisdicionado, pois este é o fator mais crítico para definir a estratégia.

2. Atuação na Via Administrativa:

• Apresentar impugnação e, se necessário, recurso administrativo contra a rescisão. O objetivo principal é registrar formalmente a discordância e constituir a prova da pretensão resistida para a futura ação judicial.

3. Avaliação da Urgência (Periculum in Mora):

• Verificar a existência de editais de transação abertos com prazo de adesão próximo do fim.
• Avaliar a necessidade imediata de uma Certidão Negativa de Débitos (CND) para a continuidade das atividades (licitações, contratos, homologação de recuperação judicial, etc.).

4. Escolha e Ajuizamento da Ação Judicial:

• Com base na urgência e na clareza do direito, optar preferencialmente pelo Mandado de Segurança com pedido de medida liminar.
• Caso a situação exija produção de provas mais complexas, a Ação Anulatória/Declaratória com pedido de tutela de urgência é a alternativa.

5. Construção da Tese Jurídica:

• Adaptar a petição inicial à jurisprudência predominante no TRF competente. Priorizar a tese com maior probabilidade de acolhimento na respectiva região (e.g., tese radical no TRF-5, tese do marco inicial em outras regiões, tese da falha do Fisco no TRF-3, se aplicável).

6. Monitoramento do Cenário Legislativo:

• Acompanhar de perto a tramitação do PL 1.218/2025 no Congresso Nacional, pois sua aprovação pode resolver a questão de forma definitiva e alterar todo o planejamento estratégico.

6.3. Recomendações Finais e Visão Prospectiva

O prognóstico para os contribuintes que decidem contestar judicialmente a quarentena é positivo e tende a melhorar. A crescente sensibilização do Poder Judiciário para a desproporcionalidade da interpretação da PGFN, aliada à pressão por uma solução legislativa, indica que a regra, em sua aplicação atual, está sob forte escrutínio.

A recomendação final é que os contribuintes afetados não se conformem passivamente com a vedação. A busca ativa pela tutela judicial tem se mostrado uma estratégia eficaz, com chances consideráveis de êxito, desde que bem fundamentada e adaptada às nuances da jurisprudência local. A tendência de longo prazo aponta para uma flexibilização da quarentena, seja pela consolidação de um entendimento jurisprudencial favorável nos tribunais superiores (STJ), seja pela aprovação do PL 1.218/2025. Até lá, a via judicial permanece como o principal e mais poderoso instrumento à disposição de pessoas físicas e jurídicas para garantir seu direito à regularização fiscal e à preservação de suas atividades econômicas.

Referências citadas

1. L13988 – Planalto, acessado em outubro 20, 2025, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l13988.htm
2. Lei que regulamenta negociação de dívida tributária com a União é sancionada, acessado em outubro 20, 2025, https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/04/15/lei-que-regulamenta-negociacao-de-divida-tributaria-com-a-uniao-e-sancionada
3. transação tributária – FGV Direito Rio, acessado em outubro 20, 2025, https://direitorio.fgv.br/sites/default/files/arquivos/2021_11_29-produto-field-laboratorio-de-transacao-tributaria-anexo-2.pdf
4. Transação Tributária: Lei 13.988 e Suas Modalidades Jurídicas – Legale Educacional, acessado em outubro 20, 2025, https://legale.com.br/blog/transacao-tributaria-lei-13-988-e-suas-modalidades-juridicas/
5. Transação tributária: novo paradigma da autocomposição a partir da Lei nº 13.988/2020 — Revista de Informação Legislativa – Senado Federal, acessado em outubro 20, 2025, https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/59/233/ril_v59_n233_p61
6. P&R Transação Contencioso de Pequeno Valor – Portal Gov.br, acessado em outubro 20, 2025, https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/orientacao-tributaria/pagamentos-e-parcelamentos/parcelamentos-especiais/lei-no-13-988-2020-transacao-de-contencioso-de-pequeno-valor/p-r-transacao-contencioso-pequeno-valor.pdf
7. Transação Tributária | Portaria PGFN nº 6.757/2022 – Mazutti Ribas Stern – Sociedade de Advogados, acessado em outubro 20, 2025, https://mrsadvogados.com/transacao-tributaria-portaria-pgfn-no-6-757-2022/
8. Direito_do_Estado_em_Debate 2020 V28-09-2020.indd – PGE-PR, acessado em outubro 20, 2025, https://www.pge.pr.gov.br/sites/default/arquivos_restritos/files/documento/2020-12/2020_010_enfim_uma_esperanca_para_a_transacao_tributaria_boieng.pdf
9. A transação tributária por adesão: avanço ou retrocesso? – JOTA, acessado em outubro 20, 2025, https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/pauta-fiscal/a-transacao-tributaria-por-adesao-avanco-ou-retrocesso
10. Base Legislação da Presidência da República – Lei nº 13.988 de 14 de abril de 2020, acessado em outubro 20, 2025, https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=LEI&numero=13988&ano=2020&ato=3aeITQ61EMZpWTe14
11. Lei nº 13.988, de 14 de Abril de 2020 – Portal da Câmara dos Deputados, acessado em outubro 20, 2025, https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2020/lei-13988-14-abril-2020-790048-norma-pl.html
12. Transação conforme a capacidade de pagamento – Edital PGDAU 11/2025 – Portal Gov.br, acessado em outubro 20, 2025, https://www.gov.br/pgfn/pt-br/servicos/orientacoes-contribuintes/acordo-de-transacao/edital-pgdau-11-2025/transacao-conforme-a-capacidade-de-pagamento-edital-pgdau-11-2025
13. PGFN regulamenta a transação tributária após alterações da Lei nº 14.375/2022, trazendo importantes alterações — Baruel Barreto Advogados, acessado em outubro 20, 2025, https://www.baruelbarreto.com.br/publicacoes/pgfn-regulamenta-a-transacao-tributaria-apos-alteracoes-da-lei-n-14375
14. PORTARIA PGFN/ME nº 6757/2022 REGULAMENTA A TRANSAÇÃO TRIBUTÁRIA (LEI Nº 14.375/2022) – Crippa Rey Advogados, acessado em outubro 20, 2025, https://crippareyadvogados.com.br/portaria-pgfn-me-no-6757-2022-regulamenta-a-transacao-tributaria-lei-no-14-375-2022/
15. Justiça flexibiliza quarentena para nova transação tributária – TSA Advogados, acessado em outubro 20, 2025, https://tsalaw.com.br/justica-flexibiliza-quarentena-para-nova-transacao-tributaria/
16. Justiça flexibiliza quarentena para nova transação – APET, acessado em outubro 20, 2025, https://apet.org.br/noticia/justica-flexibiliza-quarentena-para-nova-transacao/
17. Marco temporal para a rescisão de transação tributária – Migalhas, acessado em outubro 20, 2025, https://www.migalhas.com.br/depeso/431842/marco-temporal-para-a-rescisao-de-transacao-tributaria
18. Transação no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica — Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – Portal Gov.br, acessado em outubro 20, 2025, https://www.gov.br/pgfn/pt-br/servicos/orientacoes-contribuintes/acordo-de-transacao/transacao-no-contencioso-tributario-de-relevante-e-disseminada-controversia-juridica
19. A quarentena de 2 anos da transação tributária pode estar com os dias contados?, acessado em outubro 20, 2025, https://saulsastre.adv.br/a-quarentena-de-2-anos-da-transacao-tributaria-pode-estar-com-os-dias-contados/
20. SENTENÇA GARANTE POSSIBILIDADE DE NOVO ACORDO COM A PGFN, acessado em outubro 20, 2025, https://bonettiassociados.com.br/index.php/2025/06/06/sentenca-garante-possibilidade-de-novo-acordo-coma-pgfn/
21. Macrolitigância fiscal na transação tributária – JOTA, acessado em outubro 20, 2025, https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/macrolitigancia-fiscal/macrolitigancia-fiscal-na-transacao-tributaria
22. TRF-5 DERRUBA ‘QUARENTENA’ E OBRIGA PGFN A FECHAR ACORDO DE TRANSAÇÃO TRIBUTÁRIA – Sandro Schauffert – Advogados Associados, acessado em outubro 20, 2025, https://ssaa.adv.br/trf-5-derruba-quarentena-e-obriga-pgfn-a-fechar-acordo-de-transacao-tributaria/
23. TRF-5 derruba ‘quarentena’ e obriga PGFN a fechar acordo de transação tributária com contribuinte – APET, acessado em outubro 20, 2025, https://apet.org.br/noticia/trf-5-derruba-quarentena-e-obriga-pgfn-a-fechar-acordo-de-transacao-tributaria-com-contribuinte/
24. Portaria PGFN Nº 6757 DE 29/07/2022 – Federal – LegisWeb, acessado em outubro 20, 2025, https://www.legisweb.com.br/legislacao/?legislacao=434653
25. TRF-5 Derruba Quarentena de Dois Anos e Impõe Novo Acordo Tributário pela PGFN, acessado em outubro 20, 2025, https://mgt3r.com.br/trf-5-derruba-quarentena-e-impoe-novo-acordo-tributario-pela-pgfn/
26. Justiça flexibiliza quarentena para nova transação tributária – LBA, acessado em outubro 20, 2025, https://www.lbac.com.br/justica-flexibiliza-quarentena-para-nova-transacao-tributaria/
27. Justiça Federal flexibiliza regra de “quarentena” para nova transação tributária – Honda, Teixeira, Rocha Advogados, acessado em outubro 20, 2025, https://www.hondatar.com.br/justica-federal-flexibiliza-regra-de-quarentena-para-nova-transacao-tributaria/
28. Justiça flexibiliza contagem da quarentena para nova transação tributária e afasta interpretação restritiva da PGFN – Correa, Porto Advogados, acessado em outubro 20, 2025, https://www.correaporto.com.br/noticias/justica-flexibiliza-contagem-da-quarentena-para-nova-transacao-tributaria-e-afasta-interpretacao-restritiva-da-pgfn/
29. TRF-5 suspende quarentena de dois anos para nova transação tributária de empresa inadimplente, acessado em outubro 20, 2025, https://apet.org.br/noticia/trf-5-suspende-quarentena-de-dois-anos-para-nova-transacao-tributaria-de-empresa-inadimplente/
30. Justiça flexibiliza quarentena e abre caminho para nova transação tributária | De Marck, acessado em outubro 20, 2025, https://demarckadvogados.com.br/justica-flexibiliza-quarentena-e-abre-caminho-para-nova-transacao-tributaria/
31. Transação Tributária: justiça antecipa fim da quarentena – Azêdo & Franco, acessado em outubro 20, 2025, https://azedoefranco.adv.br/transacao-tributaria-justica-antecipa-fim-da-quarentena/
32. Liminar flexibiliza quarentena para transações tributárias – Portal Contábeis, acessado em outubro 20, 2025, https://www.contabeis.com.br/noticias/71011/liminar-flexibiliza-quarentena-para-transacoes-tributarias/
33. TRF-5 anula quarentena e determina que PGFN celebre transação tributária com contribuinte, acessado em outubro 20, 2025, https://ccmtributaria.com.br/2025/02/25/trf-5-anula-quarentena-e-determina-que-pgfn-celebre-transacao-tributaria-com-contribuinte/
34. TRF5 suspende ‘quarentena’ em caso de rescisão de transação tributária e determina que PGFN celebre novo acordo com contribuinte – Honda, Teixeira, Rocha Advogados, acessado em outubro 20, 2025, https://www.hondatar.com.br/trf5-suspende-quarentena-em-caso-de-rescisao-de-transacao-tributaria-e-determina-que-pgfn-celebre-novo-acordo-com-contribuinte/
35. TRF-5 suspende quarentena de dois anos para nova transação tributária de empresa inadimplente – Oliveira, Augusto, Maaze Advogados – Advocacia empresarial com ética e responsabilidade., acessado em outubro 20, 2025, https://www.oam.adv.br/2025/02/trf-5-suspende-quarentena-de-dois-anos-para-nova-transacao-tributaria-de-empresa-inadimplente/
36. Julgamento do TRF-5 flexibiliza regra de “quarentena” para adesão a nova Transação Tributária após a rescisão da anterior | BBMOV – Sociedade de Advogados, acessado em outubro 20, 2025, https://bbmov.adv.br/2025/02/27/julgamento-do-trf-5-flexibiliza-regra-de-quarentena-para-adesao-a-nova-transacao-tributaria-apos-a-rescisao-da-anterior/
37. TRF-5 derruba ‘quarentena’ e obriga PGFN a fechar acordo de transação tributária com contribuinte – Wilhelm & Niels – Advogados Associados, acessado em outubro 20, 2025, https://wnadv.com/trf-5-derruba-quarentena-e-obriga-pgfn-a-fechar-acordo-de-transacao-tributaria-com-contribuinte/
38. PROCESSO Nº: 0801350-37.2025.4.05.0000 – AGRAVO … – Migalhas, acessado em outubro 20, 2025, https://www.migalhas.com.br/arquivos/2025/3/1C72B20C91621B_decisao-pgfn.pdf
39. Justiça Federal afasta penalidade de quarentena em transação tributária por falha da PGFN, acessado em outubro 20, 2025, https://hmpadvocacia.com.br/2025/06/03/justica-federal-afasta-penalidade-de-quarentena-em-transacao-tributaria-por-falha-da-pgfn/
40. Decisão inédita no TRF3 suspende trava de dois anos para nova …, acessado em outubro 20, 2025, https://www.coppilaw.com/decisao-inedita-no-trf3-suspende-trava-de-dois-anos-para-nova-adesao-a-transacao-tributaria/
41. Decisão judicial suspende penalidade de quarentena em nova transação tributária, acessado em outubro 20, 2025, https://ccmtributaria.com.br/2025/04/30/decisao-judicial-suspende-penalidade-de-quarentena-em-nova-transacao-tributaria/
42. A jurisprudência acerca da vedação à adesão de nova transação tributária pelo prazo de 2 anos, acessado em outubro 20, 2025, https://www.lhlaw.com.br/publicacoes/a-jurisprudencia-acerca-da-vedacao-a-adesao-de-nova-transacao-tributaria-pelo-prazo-de-2-anos/
43. Decisão que derrubou quarentena e obrigou PGFN a fechar acordo é analisada por Matheus Bueno no Valor Econômico, acessado em outubro 20, 2025, https://bueno.tax/noticias/2025/02/decisao-que-derrubou-quarentena-e-obrigou-pgfn-a-fechar-acordo-e-analisada-por-matheus-bueno-no-valor-economico/
44. Transação tributária: Entenda as modalidades de adesão à …, acessado em outubro 20, 2025, https://www.migalhas.com.br/depeso/408893/transacao-tributaria-entenda-as-modalidades-de-adesao-a-transacao
45. Projeto de Lei n° 1218, de 2025 – Senado Federal, acessado em outubro 20, 2025, https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/167737/pdf
46. PL 1218/2025 – Senado Federal, acessado em outubro 20, 2025, https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/167737